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回望《中华人民共和国档案法》的诞生

发布时间:2019-11-13 来源:档案局 字体:【大】【中】 【小】

    今年是中华人民共和国成立70周年,也是国家档案局成立65周年、中央档案馆建馆60周年。这种时候,回顾和纪念,往往是一种必不可少的情怀。站在新时代的今天,作为一名档案人,我们该回望何处?又该记住什么?

    今年10月8日,国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国档案法(修订草案)》,会议决定,草案经进一步修改后提请全国人大常委会审议。《档案法》再次成为全社会特别是档案界关注的热点。因此,在这个回顾与纪念的时刻,我选择谈一谈1987年诞生的《档案法》。

《档案法》诞生的历史背景 

    1987年9月5日,中国历史上第一部档案法律诞生,这是我国档案史上具有划时代意义的一件大事。今天看来,《档案法》在当时诞生绝非偶然,有其深刻的历史背景,可以用3句话来概括。

    一是“适逢其时”,得益于改革开放后国家加强和完善法治建设的大趋势,是谓“天时”。党的十一届三中全会以后,为了推进改革开放,国家不仅制定颁布了新的《宪法》,还制定颁布了《文物保护法》《统计法》《会计法》等一系列专门法律,但档案领域一直没有一部完整的法律。制定《档案法》,既是解决档案事业发展现实问题的需要,也是国家完善社会主义法治体系建设的需要。

    二是“扎根沃土”,《档案法》根植于我国深厚的档案工作实践“土壤”,是谓“地利”。我国档案工作历史悠久,特别是在新中国成立后,经过30多年的建设与发展,一个具有国家规模的档案事业体系已经初步建立,积累了丰富的实践经验和理论研究成果,成为制定《档案法》的重要基础。从某种意义上讲,《档案法》是新中国档案事业30多年实践活动的结晶,就是把党和政府关于档案工作的方针、政策上升为国家意志,以法律形式固定了下来。

    三是“众志成城”,功成于国家档案局的使命担当与各方支持,是谓“人和”。1979年2月27日,经党中央、国务院批准,恢复了在“文革”中被撤销的国家档案局。时任国家档案局局长张中,在1979、1981、1982年召开的全国政协会议上,先后3次在提案中建议制定《国家档案法》。1979年10月10日,国家档案局正式向党中央、国务院报告,提出“制定《国家档案法》”。1980年2月14日,中共中央、国务院批准了这个报告。国家档案局随即组织起草班子,开始《档案法》起草工作,自此经定稿、讨论、审议、通过,历时8年、修改30多稿。这期间,该工作得到了万里、姚依林、李鹏、田纪云、方毅、陈俊生、彭冲等领导同志的直接参与和支持。一些代表、委员在全国人大、政协会议上也多次呼吁档案立法。原国务院法制局,以及全国人大常委会法制工作委员会、法律委员会等部门做了大量征求意见、协调协商和修改完善的工作。《档案法》既体现着党和政府的意志,也是全体人民的共同意愿。

《档案法》中影响深远的若干规定 

    法之要义,贵在致用。《档案法》分为6章26条,它确认了档案与档案工作的法律地位,规定了新中国档案工作的根本制度、组织原则和基本任务,成为中国特色社会主义档案事业建设的根本准绳。以今天的目光,综观其核心内容,以下几点对档案事业的发展影响深远。

    一是规定国家管理档案的范围。《档案法》第二条指出,“本法所称的档案,是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”。《档案法》把档案看作一种历史记录,突破了档案仅是机关文书或文件的传统观念,从而扩大到文字、图表、照片、声像乃至实物等各种载体的历史记录,对档案资源建设产生了深远影响。把社会组织以及个人形成的对国家和社会有保存价值的档案纳入国家管理范围,突破了只管国家所有档案的传统观念,对于后来乡镇企业、民营企业档案工作以及社会档案征集工作的开展等都起到了极大的推动作用。

    二是规定了档案工作的基本原则和基本组织架构。《档案法》规定,“档案工作实行统一领导、分级管理的原则”,规定了档案行政管理部门、机关档案机构和各级各类档案馆等档案工作机构的设置,并对档案工作机构的性质、任务、职责及体制等作了明确规定。《档案法》颁布后,不少有馆无局的地方依法设立了档案局,很多机关、团体和企事业单位新设立了档案室。上述规定,促进了我国档案事业完整组织架构的加快形成,对进一步强化档案工作行政管理和档案保管利用的两大职能,完善档案事业体系,推动档案事业健康发展,产生了积极而重大的影响。

    三是规定了档案利用与开放的要求。在《档案法》制定过程中,全国人大常委会和社会各界对档案利用与开放问题高度关注。《档案法》对档案利用问题赋予了前所未有的重要地位,专门用一章来为档案的利用与公布作出明确规定。其中有许多新的规定和新的思想,在当时都有突破性的意义。《档案法》第五条关于档案管理原则的规定,将1956年4月16日国务院《关于加强国家档案工作的决定》中确定的“便于国家各项工作的利用”,改为“便于社会各方面的利用”。这是一个重大的原则性突破,它为档案向社会开放奠定了思想理论基础。《档案法》明确规定“国家档案馆保管的档案,一般应自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限,可以少于三十年”。应该说,《档案法》有关档案利用与开放的规定,是适应当时改革开放形势,清除“左”的思想路线束缚的结果,对于后续的档案开放利用工作实践产生的影响是重大而又深远的。

    四是规定了档案管理现代化的要求。1987年4月14日,国务院常务会议在审议《档案法(草案)》时,时任国务院副总理万里指出,“档案工作很重要,这项工作必须加强,必须重视,必须要管理现代化”。时任国务委员方毅说,“一部《档案法》,通篇没有提档案管理现代化,应当加上去”。后来,《档案法》第十三条增加了“采用先进技术,实现档案管理的现代化”的规定。30多年的实践表明,当时国务院领导的看法确实高瞻远瞩,《档案法》作出这样的规定十分必要。

《档案法》诞生的重大意义 

    真正看清楚历史,往往是需要远观的。今天我们对于《档案法》诞生重大意义的认识,与颁布时的感受肯定是不一样的,但无疑是更真切、更深刻了。

    一是标志着我国档案事业走上了依法管理的轨道。《档案法》的诞生,结束了我国档案事业发展无法可依的历史,开创了依法治档的新局面。在《档案法》的引领下,档案法规体系日趋完善。国家档案局先后起草制定了《档案法实施办法》和100多个行政规章和规范性文件,各级地方人大常委会和政府也制定了一大批地方性档案法规和政府规章,一个以《档案法》为中心档案法规体系已基本形成。在《档案法》的引领下,档案法制机构和档案执法队伍得到加强。全国各级档案行政管理部门普遍建立档案法制工作机构,建立了1万多人的档案行政执法队伍,为档案工作依法管理提供了坚定的组织保障。在《档案法》的引领下,依法治档的良好局面已然成形。国家档案局多次配合全国人大常委会进行贯彻实施《档案法》情况,或组织行政执法检查组开展专项档案执法检查。各级党委、政府进一步加强了对档案工作的领导,把档案事业发展列入国民经济和社会发展规划,各级机关、团体和企事业单位认真履行保管保护档案的义务,一些档案违法案件得到依法查处。

    二是有力促进了档案的利用开放。《档案法》的诞生,为档案向社会开放和公民利用档案提供了法律依据,赋予了公民的利用档案权,是保障公民享有《宪法》规定的民主权利的具体体现。1991年,国家档案局又依法颁布了《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》《各级国家档案馆开放档案办法》《外国组织和个人利用我国档案试行办法》3个有关档案利用开放的规章。中央档案馆陆续编辑出版了《中共中央文件选集》《毛泽东手书选》等书籍,制作拍摄了《巨人之声》《共和国脚步》等音视频档案文化产品,在社会上引起很大反响。档案由此揭开了“神秘面纱”,走进百姓生活,档案馆逐渐成为公共服务的重要窗口和平台。

    三是大大加快了档案工作现代化步伐。《档案法》的诞生,为我国档案事业发展明确了“实现档案管理的现代化”的目标。在《档案法》的促进下,国家档案局大力推进档案基础设施建设,一大批现代化档案馆在中国大地拔地而起。国家档案局制发了科技项目管理办法、优秀科技成果奖励办法,形成一批优秀科技成果,先进技术在档案领域不断得到应用;制发了档案信息化发展规划、数字档案馆建设指南,档案信息化持续推进,数字档案馆建设蔚然成风,档案事业正在加速向以信息化为核心的档案工作现代化转型。

    习近平总书记曾经指出,档案工作正在走向依法管理、走向开放、走向现代化。这“三个走向”,是习近平总书记对档案工作发展趋势的科学判断和方向指引,同时也是《档案法》所蕴含现实意义和历史意义的集中体现。《档案法》的诞生,标志着我国档案事业开启了走向依法管理、走向开放、走向现代化的新征程,我们今天依然在路上。

    原载于《中国档案报》2019年11月11日 总第3448期 第一版

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